Unia Europejska podjęła działania na rzecz ofiar przestępstw dopiero pod koniec lat 90. XX w., a więc wówczas, gdy ich zasadnicze kierunki i cele zostały już wyznaczone innymi dokumentami międzynarodowymi. Jak wskazano w Preambule pierwszego unijnego dokumentu poświęconego tym kwestiom, jakim była decyzja ramowa Rady 2001/220/WSiSW z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie pozycji ofiar w postępowaniu karnym, było to następstwem wdrażania postanowień Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

 

Stwierdzono, że należy wypracować normy minimalne ochrony ofiar przestępstw dotyczące w szczególności ich dostępu do wymiaru sprawiedliwości, prawa do odszkodowania oraz zwrotu kosztów poniesionych w związku z udziałem w postępowaniu karnym.

 

Konsekwencją było przyjęcie decyzji ramowej 2001/220/WSiSW. Celem, jaki miał zostać osiągnięty dzięki temu aktowi prawnemu, było doprowadzenie do zbliżenia regulacji prawnych poszczególnych państw członkowskich w stopniu zapewniającym ofiarom jednakowo wysoki stopień ochrony w każdym z nich.

 

Założono, że do potrzeb ofiar należy się odnieść w sposób wszechstronny i skoordynowany oraz nieograniczający się do ochrony ich interesów jedynie w trakcie postępowania karnego, lecz również przed jego wszczęciem i po jego zakończeniu. Podkreślono, że zbliżone powinny zostać przede wszystkim zasady i praktyki dotyczące pozycji i podstawowych praw ofiar, w tym zwłaszcza ich prawa do poszanowania godności, prawa do dostarczania i otrzymywania informacji, prawa do rozumienia i bycia rozumianym, prawa do ochrony oraz prawa do odszkodowania. Decyzja ramowa nie zobowiązywała jednak państw członkowskich do traktowania ofiar jako stron postępowania karnego. Duże znaczenie przywiązywała ona ponadto do zaangażowania w zajmowanie się ofiarami przestępstw wyspecjalizowanych usług wspierania ofiar oraz odpowiedniego szkolenia osób świadczących takie usługi.

 

W decyzji ramowej 2001/220/WSiSW wyszczególniono takie prawa ofiar, jak prawo do:

​

​

• Poszanowania godności oraz uznawania praw i ochrony interesów w postępowaniu karnym.

• Wysłuchania i dostarczenia dowodów.

• Otrzymywania informacji od chwili pierwszego kontaktu z właściwymi organami oraz dotyczących spraw.

• Zabezpieczenia w zakresie informowania, czyli minimalizowania trudności w komunikowaniu się w sposób porównywalny ze środkami tego rodzaju stosowanymi w przypadku sprawców.

• Szczególnego wsparcia poprzez udostępnienie w odpowiednich przypadkach bezpłatnej porady i pomocy prawnej.

• Zwrotu wydatków poniesionych przez ofiary będące stronami lub świadkami w związku z ich uczestnictwem w postępowaniu karnym.

• Ochrony, w tym ochrony prywatności i wizerunku.

• Uzyskania w postępowaniu karnym orzeczeń dotyczących odszkodowania od sprawcy.

• Mediacji w przypadku przestępstw, które mogą być jej przedmiotem.

• W przypadku ofiar mających miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż państwo popełnienia przestępstwa - minimalizowania wszelkich trudności i należytej ochrony interesów.

 

Analizy ujawniły bardzo zróżnicowany stopień wprowadzenia w życie postanowień decyzji ramowej 2001/220/WSiSW w poszczególnych państwach członkowskich. Co więcej, okazało się, że stosowane w nich praktyki odnoszenia się do ofiar przestępstw nadal bazują na zasadach sprzed jej wejścia w życie. Ustalenia takie znalazły się w sprawozdaniu Komisji z dnia 20 kwietnia 2009 r. oraz odrębnych badań (Project Victims in Europe. Implementation of the EU Framework Decision on the Standing of Victims in Criminal Proceedings in the Member States of the European Union). Mimo to komisja zdecydowała o potrzebie opracowania dokumentu wzmacniającego pozycję ofiar przestępstw, co jej zdaniem wynika przede wszystkim ze stałego wzrostu liczby ofiar przestępstw i wypadków komunikacyjnych w obrębie Unii, którym należy zapewnić skuteczniejszą ochronę. Podstawę prawną do podjęcia takich działań stworzył traktat lizboński. W dniu 18 maja 2011 r. Komisja przedstawiła pakiet legislacyjny, którego częścią był wniosek dotyczący przyjęcia dyrektywy ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw (uchwalona później pod nazwą dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r., która zastąpiła decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW).

​

Uzupełnieniem, wcześniej do decyzji ramowej 2001/220/WSiSW, obecnie do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw jest odrębny ważny akt prawny, a mianowicie dyrektywa Rady 2004/80/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnosząca się do kompensaty dla ofiar przestępstw. Na jej mocy został ustanowiony system współpracy unijnych państw członkowskich w transgenicznych sprawach kompensacyjnych działający w oparciu o krajowe mechanizmy państwowego kompensowania ofiar przestępstw, które tam, gdzie jeszcze ich nie było, powinny powstać do 1 lipca 2005 r. Regulacja ta odnosi się do kluczowego prawa ofiar przestępstw wykraczającego poza ramy unormowań karnych, które ma za swoje podstawowe zadanie wspomożenie ofiar w przezwyciężaniu negatywnych skutków płynących bezpośrednio z przestępstwa, czyli wiktymizacji pierwotnej, wówczas gdy nie może ona uzyskać żadnego bądź wystarczającego wsparcia finansowego z jakiegokolwiek innego źródła, w tym pochodzącego od sprawcy przestępstwa. 

​

​

Kompensata dla ofiar przestępstw popełnionych z użyciem przemocy.

​

Duże znaczenie w odniesieniu do wprowadzania systemów państwowej kompensaty dla ofiar w Unii Europejskiej ma akt spoza sfery prawa unijnego, a mianowicie Europejska Konwencja o kompensacji dla ofiar przestępstw popełnionych z użyciem przemocy z dnia 24 listopada 1983 r., której Polska ani nie podpisała, ani nie ratyfikowała.

​

Określa ona standardy minimalne kształtowania krajowych systemów kompensowania przez państwo najdotkliwiej doświadczonych ofiar wskazanego typu przestępstw. Konwencja reguluje zatem kwestie w zasadzie całkowicie pominięte w dyrektywie 2004/80/WE, która wskazuje jedynie ogólnie, iż systemy krajowe mają być przeznaczone przynajmniej dla ofiar przestępstw popełnionych z użyciem przemocy.

 

Polska dokonała implementacji dyrektywy 2004/80/WE ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw. Regulacja ta od początku wzbudzała bardzo poważne zastrzeżenia, które - jak dotąd nie straciły na swojej aktualności. Nie dość bowiem, że w wielu unormowaniach nie jest ona zgodna z wymogami dyrektywy w zakresie dotyczącym współpracy międzypaństwowej, to ponadto powołała do życia, pierwotnie zresztą później niż wymagała tego dyrektywa, zdecydowanie wadliwy, niezabezpieczający w należytym stopniu interesów ofiar, krajowy system ich kompensowania.

 

Nie dziwi w tej sytuacji, że zasadnicze wątpliwości niezmiennie budzi również praktyka orzecznicza w sprawach kompensacyjnych. Choć od dawna - w związku z tym - panuje zgoda co do tego, że ustawa wymaga znaczącej modyfikacji, a najlepiej opracowania na nowo, istnieją zasadnicze kontrowersje co do zakresu niezbędnych zmian.

 

W szczególności trudno zaakceptować stanowisko prezentowane przez sędziów orzekających w sprawach kompensacyjnych, według których należałoby rozpatrywać je w takim samym trybie jak wszystkie inne sprawy cywilne, a więc również z udziałem sprawców jako jego uczestników. Oznacza to bowiem całkowite nierozumienie istoty kompensaty od państwa jako szybkiej i niesformalizowanej formy wspomożenia finansowego ofiary w przezwyciężeniu bezpośrednich skutków przestępstwa. Wspomożenia, które nie jest jednak odszkodowaniem w rozumieniu prawa cywilnego, ponieważ państwo jedynie zastępuje sprawcę w wykonaniu jego obowiązku wyrównania ofierze szkód tylko w pewnym, niewielkim zresztą zakresie, a czyni to nie dlatego, że ponosi winę za dojście przestępstwa do skutku, lecz w imię solidarności i równości społecznej. Jednym z najpoważniejszych mankamentów obowiązującego unormowania jest więc wprowadzenie trybu rozpoznawania spraw o przyznanie kompensaty w nieprocesowym postępowaniu cywilnym przekształcającym się w praktyce w postępowanie procesowe, a więc z niespornego w sporne. 

 

Zmiany ustawy w prawie polskim.

​

W polskim systemie prawnym kompensata, w rozumieniu świadczenia materialnego ze strony państwa na rzecz ofiary przestępstwa, uregulowana została ustawą z 7 lipca 2005 r. o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw umyślnych, która ostatecznie – z uwagi na wymogi dyrektywy 2004/80/WE – weszła w życie z mocą wsteczną od 1 lipca 2005 r. Z uwagi na to, że ustawa o kompensacie w swojej pierwszej wersji stanowiła swego rodzaju prototyp regulacji z zakresu odszkodowania społecznego jako nowego obszaru prawa socjalnego – co było problemem wspólnym dla wielu państw, które (nierzadko już dekady wcześniej) wprowadziły instytucję kompensaty – od początku należało zakładać, że będzie ona korygowana w kierunku, który najlepiej odpowiadać będzie społecznym potrzebom i możliwościom państwa.

​

Potrzeba dokonania korekty ujawniła się dość szybko, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w czasowej implementacji dyrektywy. Ustawą z 11 kwietnia 2008 r. o zmianie ustawy o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw umyślnych (Dz.U. z 2008 r. Nr 96, poz. 608), przesunięto wskazaną wyżej początkową moc obowiązywania ustawy z 21 września 2005 r. na 1 lipca 2005 r.  Następnie ustawą z 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw umyślnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 79, poz. 665), która weszła w życie 12 czerwca 2009 r., m.in. zmieniono nazwę ustawy na „ustawa o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw”, rozszerzając katalog przestępstw, w przypadku których znajdowała zastosowanie, o przestępstwa popełnione nieumyślnie oraz przestępstwa popełnione bez użycia przemocy, a z dniem 13 stycznia 2016 r. zrównano w zakresie wsparcia ofiary przestępstw i czynów zabronionych. Warto przy tym wskazać, że w literaturze niemieckiej zasadność zrównania, na gruncie prawa do kompensaty, sytuacji ofiary umyślnego i nieumyślnego czynu zabronionego, opierano na kauzalnym charakterze kompensaty jako świadczenia z zakresu odszkodowania społecznego – co oznacza, że świadczenie to uzależnione jest od zaistnienia obiektywnego stanu rzeczy, który jest taki sam niezależnie od subiektywnego nastawienia osoby, która go spowodowała (podczas gdy świadczenia z zakresu pomocy społecznej mają natomiast charakter finalny, czyli zmierzają do zaspokojenia określonej potrzeby niezależnie od przyczyny jej powstania). 

​

Rozszerzając zakres świadczeń z tytułu kompensaty poza straty i koszty wynikające z przestępstw umyślnych popełnionych z użyciem przemocy sprawiono, że ustawa o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw stała się korzystniejsza, niż dyrektywa 2004/80/WE w zakresie, w jakim wymagała wprowadzenia systemu kompensaty przede wszystkim dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy (art. 12 ust. 2 dyrektywy 2004/80/WE). Z drugiej strony, dyrektywa 2004/80/WE nie określa zakresu obrażeń, które kwalifikują do uzyskania statusu ofiary – przyjmując, że uzyskanie kompensaty zależne jest przede wszystkim od rodzaju przestępstwa (z użyciem przemocy), a nie jego skutków po stronie ofiary, podczas gdy ustawa o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw określa, że warunkiem uzyskania kompensaty jest odniesienie przez ofiarę obrażeń w postaci co najmniej średniego uszczerbku na zdrowiu [art. 2 pkt 1 ].  

 

W toku dalszej nowelizacji, ustawą z 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1587), z dniem 13 stycznia 2016 r. m.in. podniesiono maksymalną kwotę kompensaty (nie może przekroczyć 25 000 zł, a gdy ofiara poniosła śmierć - kwoty 60 000 zł.), zmieniono przesłanki odmowy jej przyznania (uniezależniając je w znacznym stopniu od konieczności wszczęcia postępowania karnego i wyniku tego postępowania), przewidziano możliwość zaliczkowego uzyskania części kwoty z tytułu kompensaty (w drodze jej zabezpieczenia) oraz zwolniono osobę uprawnioną od ponoszenia kosztów sądowych w sprawie o kompensatę. Wskazane zmiany, u których podstaw leżało założenie, że przyczynią się one do zwiększenia ilości pozytywnie rozpatrzonych wniosków o przyznanie kompensaty oraz podwyższenia sum przyznawanych w tych sprawach (uzasadnienie druku sejmowego Nr 704, Sejm RP VII kadencji, s. 11), stały się podstawą stwierdzenia, że kolejne nowelizacje ustawy regulującej kompensatę w polskim prawie rozszerzały zakres jej zastosowania i nadawały jej kształt coraz bardziej przyjazny dla osób uprawnionych, co wynika m.in. z faktu, że im szerzej ujęty jest zakres osób, które mogą uzyskać świadczenie z tytułu kompensaty, tym rzadziej będą mieć miejsce przypadki wtórnej wiktymizacji wynikające z oddalenia wniosku o kompensatę. Warto w tym kontekście zważyć na problemy, na jakie natrafiają państwa ograniczające zakres państwowej kompensaty do przestępstw popełnionych z użyciem przemocy, a które wiążą się z trudnością w ustaleniu pojęcia przemocy – zwłaszcza w związku z obserwowaną obecnie tendencją do szerokiego ujęcia przemocy, wykraczającego poza przemoc fizyczną i psychiczną, i obejmującego m.in. przemoc seksualną, ekonomiczną czy cybermobbing, oraz brakiem ustawowego określenia pojęcia przestępstw z użyciem przemocy.

​

Wymogi.

​

Kompensaty nie przyznaje się gdy czynu nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia; czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. W praktyce przestępstwa stalkingu, w przypadku umorzenia lub odmowy podjęcia dochodzenia przez organy ścigania w Polsce, co jest bardzo częstą praktyką w sprawach przestępstwa uporczywego nękania, pokrzywdzony nie ma możliwości dochodzenia roszczeń. Do wniosku o kompensatę należy dołączyć odpis zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, odpisy orzeczeń wydanych w postępowaniu karnym (np. wyrok skazujący sprawcę przestępstwa), odpisy zaświadczeń lekarskich lub opinii biegłych dotyczących doznania przez ofiarę uszczerbku na zdrowiu oraz inne dokumenty potwierdzające informacje zawarte we wniosku, w tym informację o rodzaju i wysokości poniesionych kosztów oraz utraconych zarobków lub innych środków utrzymania. Wniosek o kompensatę składa się do organu orzekającego w terminie 3 lat od dnia ujawnienia się skutków czynu zabronionego, nie później jednak niż w terminie 5 lat od dnia jego popełnienia, pod rygorem wygaśnięcia uprawnienia do żądania kompensaty. Uczestnikami postępowania są wyłącznie osoba uprawniona i prokurator. W sprawach o przyznanie kompensaty skarga kasacyjna nie przysługuje.

​

​

​

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE.

​

Podstawowym celem dyrektywy jest zapewnienie realizacji indywidualnych potrzeb ofiar przestępstw oraz wzmocnienie praw ofiar tak, aby każda ofiara przestępstwa w Europie mogła otrzymać minimalny poziom ochrony, informacji, wsparcia i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, niezależnie od narodowości i miejsca zamieszkania w UE. Dodatkowo specjalną uwagę poświęcono wsparciu i ochronie ofiar niektórych przestępstw, które szczególnie narażone są na wtórną i powtórną wiktymizację, zastraszenie oraz odwet ze strony sprawcy, np. ofiarom przemocy ze względu na płeć, pokrzywdzonym przestępstwem stalkingu, czy ofiarom przemocy w bliskich związkach. Państwo Polskie podjęło próbę wprowadzenia działań mających na celu implementowanie zasad wynikających z dyrektywy, m.in.  poprzez uchwalenie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka, wystosowanie wytycznych z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie prowadzenia postępowań o przestępstwa z nienawiści (nie ujęto przestępstwa uporczywego nękania - art. 190a k.k.); z dnia 22 lutego 2016 r. dotyczących zasad postępowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie; z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie prowadzenia przez prokuratorów postępowań o przestępstwa związane z pozbawieniem życia oraz z nieludzkim bądź poniżającym traktowaniem lub karaniem, których sprawcami są funkcjonariusze Policji lub inni funkcjonariusze publiczni; z dnia 18 grudnia 2015 r. dotyczących zasad postępowania w sprawach o przestępstwo zgwałcenia oraz z dnia 22 sierpnia 2016 r. w sprawie zasad prowadzenia postępowań przygotowawczych o przestępstwa udzielania pożyczek o charakterze lichwiarskim oraz o przestępstwa oszustwa skutkujące utratą przez pokrzywdzonych prawa własności nieruchomości. W świetle praktyki prowadzonych postępowań, chociażby w przypadku przestępstw uporczywego nękania można mieć wątpliwości co do tego, czy nastąpiła pełna implementacja dyrektywy do polskiego systemu prawnego, w sytuacji jawnego łamania jej postanowień oraz niestosowania się do wdrożonych wytycznych w zakresie prowadzonego postępowania. Dyrektywa weszła w życie w dniu 16 listopada 2012 r. , a zgodnie z art. 27 ust. 1 dyrektywy, państwa członkowskie miały obowiązek wprowadzić w życie niezbędne przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w terminie do dnia 16 listopada 2015 r. 

 

Omówienie dyrektywy oraz jej postanowień znajduje się w dziale: Dyrektywa PE i Rady 2012/29/UE

​

​

Prawo międzynarodowe

​

Polska jako członek społeczności międzynarodowej jest stroną całego szeregu traktatów regulujących prawa i wolności człowieka. O ile system ochrony tych praw uregulowany w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i jej protokołach dodatkowych jest w Polsce dość dobrze znany i wszechstronnie opisany, o tyle tzw. system uniwersalny, czyli ten, który kształtuje się w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych, jest znacznie mniej popularny. Stosunkowo rzadko odwołują się do niego sądy w swoich wyrokach, niezbyt często jest on przedmiotem analiz doktryny. Tymczasem również ten system wywiera wpływ na zakres normatywnej ochrony praw i wolności człowieka w polskim systemie prawa i powinien być nie tylko dobrze znany ale i stosowany.